永遠的非主流

產業風險評估—捷運安全與風險管理

第一章      前言

    大眾捷運系統是都會區與大型城市的建設要項，是緩解地面交通的重要工具。但是目前一連串發生的軌道運輸系統犯罪事件，均有發展為恐怖行為的趨勢，造成維安(security)方面的隱憂。各大城市的大眾捷運建設，一般僅以營運需求為角度進行規劃與設計。以台北捷運為例，現行建設規範並未能充分考量內部安全防護和外部維安工作的銜接與協調需求，針對恐怖襲擊的承載力與應對能力，在應對機制上和設施建設方面，都有進一步需要改善的空間。國際公共運輸協會(UITP)目前將捷運安全風險評估列為優先研究的主題，各建設與營運組織可以根據自身狀況進行威脅識別與脆弱性分析，以讓決策者有效的選擇與利用資源來保證系統安全，增加抗災能力。

    本文係綜整有關捷運維安與風險管理方面之相關文獻資料，希望提供為現有捷運系統建設與營運單位在維安與防恐方面的參考。 

第二章   捷運系統面臨的維安問題

2.1 捷運系統的安全特性

    捷運系統是快速、便捷、舒適與安全的大眾運輸交通工具，系統本質具有密閉性、高速性、載量大和系統複雜等特性，以致捷運安全與可靠度的需求遠高於其他交通工具。

    就以維生系統而言，捷運是線性化獨立的封閉式高速運輸工具，其通風、照明和運轉等方面均仰賴電力系統通過專用設備來維持，號誌與通訊等多個系統介面緊密相連，構成捷運系統的生存鏈。在此同時也增加了系統的複雜性，對設備和人員的要求就更高。因此，其中任何一部分出現差錯，就會導致全部功能喪失，也直接威脅了乘客的便利與安全。因此，捷運在系統設備方面多會以故障自趨安全(fail to safe)和複置或稱允餘系統(redundancy)設計理念來做加強。  

    捷運多位於都市繁華區段，日常服務發車密集，駐留旅客眾多進出人流頻繁。發生一般的事故如旅客落軌、號誌失靈、車輛故障、機房警訊、大面積停電等都會影響行車與調度，輕易即造成數千人甚至數萬人的旅程不便和個人經濟損失，重大危害事故就可能造成更大範圍的影響，乃至於社會動盪、群體恐懼與城市災難。

    捷運系統是開放空間，對旅客很難進行像航空業一般的安檢，警力一般也只是採取流動式管理而無法駐點或隨車，發生事故必然無法立即反應，完全仰賴旅客互助以及司機員與行控中心的通訊指揮，而有欲速而不達的現象。

    捷運位於地下或地上，且與都市交通或維生管線縱橫交錯，一旦遭遇襲擊亦常有二次災害如斷電、斷訊，斷交通、自來水氾濫等災難，人員疏散與救援困難度極大。捷運為線性系統一旦一處發生災損，將延伸整個區段系統癱瘓，且難以立即完成修復恢復營運，復原工作更有相當困難度與耗費時日。

    捷運恐怖事件將立即造成民眾交通的不便、民生的衝擊和社會的恐懼。縱使小的恐怖事件如2014年5月21日學生捷運內隨機殺人事件，都將在社會面、政治面與經濟面產生擴大效應的衝擊與影響，因此，捷運容易成為恐怖分子選擇的目標。

2.2 捷運系統面臨的主要恐怖威脅

    對鐵路的恐怖攻擊行為可追述到19世紀美國本土的頻繁的火車劫案，故事並被拍成電影如 ”蕩寇誌”等。近年來較受矚目的事件有2005年倫敦車站攻擊事件、1995年東京沙林毒氣事件、2004年馬德里火車炸彈事件、2009年 Nevsky 快車炸彈事件等。

    恐怖事件的防衛屬於國家安全範疇，均由各國的國家安全部門總其責，政府各行政部門會同參與，各機關與行業配合。

    依據美國本土安全部(US department of Homeland Security )之START資料庫， 收集1998-2004年全球328件恐怖事件資料顯示，其中有86件關於鐵路(佔26%)，較高於民用航空之59件(佔18%)，但海運比例最高有169件(佔52%)。 86件鐵路事件中，爆炸(Bombing)事件有 77件、縱火(Arson)事件有 5件、攻擊(Assault)事件有2件、破壞(Sabotage)事件有 1件、化生放(CBRN)事件有 1件，由此看得出其中爆炸、縱火為軌道運輸系統恐怖行為的典型。

    傷亡紀錄中，2001年 Angola攻擊事件有 419人傷亡，2004年 Madrid 炸彈事件有2032人傷亡，故以車輛為目標的炸彈攻擊傷害最大，並以會造成無法修復而瓦解整個營運、衝擊經濟面和民眾對旅運安全的感受威脅為目的。

    2003年2月18日，一名精神病人在韓國大邱市捷運蓄意縱火，至少造成134人死亡，136人受傷。2003年7月19日早上，美國紐約布魯克林捷運發生大火，數十名乘客因吸入濃煙而被送入醫院 接受治療。2014年5月29日韓國首爾地鐵再次發生縱火，幸經旅客機敏反應現場緊急滅火，和列車緊急靠站旅客立即疏散，以致未肇大禍。2014年4月12日台灣高鐵也曾發生縱火未遂事件。縱火材料取得容易攜帶方便，通常可以納入備包內，常為個人極端分子反社會行為之犯罪工具。

圖 1  1998-2004年間恐怖事件紀錄(a)攻擊目標為鐵路運輸,(b)所有攻擊事件

    在捷運應對恐怖襲擊的防護中，可引入被動式防護及主動式預防的概念。在設計與建設階段就應考慮到應對恐怖襲擊的需要，加強出入口與月臺設計以及在現行設計規範的缺陷彌補等方面，都可有效提高捷運之安全防護度。而在營運管理階段，則須配合相關部門加強情報搜集、安全教育、技術支援、防恐演習等措施，主動作好安全預防。

第三章   捷運爆炸攻擊災害分析

3.1 爆炸原理

    一些對汽車炸彈的研究亦可引用於鐵道車廂，汽車的車廂屋頂效應亦誠如航空機艙、鐵道車廂相同，皆屬一種受拘限空間內的爆炸行為。一些好的車體設計將可使得損害降低。

    爆炸瓦斯產生的高溫和高壓造成初期破壞，隨後的燃燒行為造成二次災害，使用材料的可燃性成為損失是否擴大的關鍵。

    爆炸後的高壓超音波(blast wave)和暴風(blast wind)將會超前於爆炸氣體到達，當氣體到達時又會形成低壓區與回風。如圖1

圖 2 爆炸壓力與延時

    爆炸壓力波產生的繞射負載(diffraction loading) ，將會震碎玻璃、混凝土版、金屬片等一般固定裝飾物。而爆炸暴風的拖拉負載(drug loading)的撕裂和推移作用，將會推動非固定的物件如人員、會飛濺物品等，產生的動能，更早於爆波到達並造成傷害。

    爆炸波壓瞬間發生壓力將達到170kPa，長時的暴風壓力約20kPa，方向相反，這些壓力下人員將會致傷而不會致死，但造成的人員與物件碰撞傷害如車輛脫軌、車體斷裂、衝撞椅桿車體等延伸的傷害更大。

    在受制空間內，牆面反射有馬赫桿(Mach stem)效應，各區壓力分佈複雜受害影響度尚難界定。

圖3 Mach stem 效應

    通風效應如車窗衝破有疏解車內爆炸增壓效應，但在隧道內其效果有限。

3.2 碎片損害

    碎片由爆炸波產生而由爆炸風帶動，碎片帶有動量較暴風傷害更大。同樣大小的爆炸，若爆波致死傷害為0.75m時，產生流彈破片的傷害距離將達5m，故在一些恐怖事件中如波士頓馬拉松爆炸案，看到了混入釘子與鋼珠的重大傷亡後果。捷運系統中碎玻璃會是傷害的主要來源，因此膠質護膜就非常的重要。

3.3 爆炸傷害

    爆炸傷害分為四類，初始時為爆炸高壓震波，其次碎片，第三為暴風，第四為其他機理如燃燒等。

    初始時，高壓震波多會肇致人員耳膜穿孔，肺部創傷，肺泡流血而致死。第二類的飛濺碎片則為造成穿入性傷害和閉合性創傷。第三類暴風造成的傷害有創傷、骨折、斷肢和腦震盪等。第四類爆炸熱和燃燒則造成高溫燒傷、可能吸入粉塵和毒物，以及車體毀損或車站結構塌毀肇致之傷害。 

圖4  開放式爆炸下體重70kg男人身體縱向垂直於暴風之生存曲線

圖5  3D模擬捷運車廂模擬小量、中等、和大量炸藥爆炸20ms受的位移

圖6  捷運車站分析模型(a)有月台門,(b)開放式月台

圖7   捷運車站模擬爆炸後位移與毀損狀況與致命區域

第四章  捷運設施維安與防恐的防護檢討

    檢討過去捷運車站的設計規劃研究大都集中於”擁擠場所”旅客之疏散(Evacuation)、緩衝(buffering)、分流(diversion)與通過(flow)，和營造美觀實用的空間為細節。而捷運”擁擠場所”的特質，恰巧成為吸引恐怖分子作案的潛在目標，若依情境犯罪預防為中心的建築設計理念，則要以延遲(Delay)、檢測(Detect)、阻止(Deter)和偏轉(Deflect)所謂4D為原則，讓車站成為恐怖分子更困難或成為不受歡迎的對象，並能減少事件發生後之影響性。

4.1 車站設計

    捷運作為城市公共交通設施，不可能像別的高風險建築物一樣，在出入口設立門禁進行嚴格控制。但是利用建築設計的手法加強其安全性也是應對恐怖襲擊的重要途徑。

    1969年紐曼（Newman）在“可防衛空間”理論 [2 ]中，對人與環境的關係，如何控制犯罪、形成秩序與和諧，而歸納為防衛空間(defensible space)四大元素：(1)領域感(territoriality)，(2)自然監控(natural surveillance)，(3)形象與外觀(image)，(4)周遭環境(milieu)。認為若能增強這四方面的規劃與設計，利用自然性或物理性的方法，可達到目標物的強化，及矯正對於所屬領域的監控性，將可導致具有極佳的犯罪預防效果。

    恐怖分子在進入車站犯罪之前，其心理活動與普通犯罪分子大致類似，通過一定的設計手法可降低犯罪概率。

    因此防恐的建築設計手段有：

1. 1.    在出入口建立真正的或象徵性的障礙物。真正的障礙物可以阻止恐怖分子的恐怖行為，象徵性的障礙物雖在實質上不能阻止恐怖分子進入捷運，但其在空間上的區分可在心理上起威懾作用。
2. 2.    改善市民對捷運出入口的自然監視機會，這包括提供室外照明，使捷運出入口作為公共空間一覽無遺，以及在附近提供市民戶外小憩的場所和設施等。
3. 3.    促進市民對作為公共空間的捷運出入口的擁有感。領域感（territoriality）的建立可達到監控公、私空間犯罪的效果。

    捷運是交通工具，同時也是一種旅遊場所，一種人文景觀。世界各國都在捷運車站內導入公共藝術與裝飾藝術。具有代表性的如巴黎捷運的後現代主義的設計藝術，出入口新藝術風格的優美曲線；莫斯科捷運史達林時期的附庸風雅的風格、俄羅斯裝飾派藝術；高雄捷運的靚麗公共藝術與富有時代感的出入口設計；台北捷運具有特殊歷史性與地標性車站建築等，形成了城市特有的文化資產，從空間防禦與情境犯罪預防觀點而言，這些在一定意義上對自殺性恐怖主義分子都會有較少的消極心理暗示。

    綜合捷運車站建築環境預防犯罪與防恐之設計注意事項如下：

1. 1.    領域性注意事項—識別性、領域性、參與性
2. 2.    監視性注意事項—透視性、可及性、易監視性
3. 3.    形象注意事項—環境、外觀、整體
4. 4.    周遭環境注意事項—利用度、便利性、安全性
5. 5.    管理與效率注意事項—流量控制、效率、執行規範
6. 6.    恐懼感注意事項—時間性、空間性、全面性

4.2 民防式車站設計概念

    都會捷運在應對恐怖襲擊時，自身存在著許多弱點。當捷運遭受爆炸及生化恐怖襲擊時，捷運相對封閉的空間會造成人群的逃生困難，甚至引發火災，產生大量有害氣體，其狀況與戰爭相同。

    現行的設計方法，對有害氣體的排除缺乏有力措施。捷運內部通風系統的地面出口，一般在捷運站外部，是城市人流最密集的區域，如果捷運內部的有害氣體或是生化製劑直接通過通風系統排除，則會造成嚴重的二次污染。

    另外，在捷運充斥有害氣體或是污染物時，如果沒有有力的隔斷措施，氣體煙霧會四處擴散，從而給人員逃生造成困難（不能有效辨別方向）。因此，在進行捷運設計時，可採取一些有效措施來應對可能發生的恐怖襲擊：

1. 1.    捷運車站內可考慮如建築消防避難空間的設計，一旦情況緊急，則可開闢為緊急避難，為人群提供安全場所。避難空間應保證正常的通風、照明及供水。避難空間與被污染區之間的過渡空間應設置水幕和風幕，從而阻止污染物及有害氣體通過空氣向避難區擴散。
2. 2.    捷運車站內可考慮劃分成若干防護區，類似於公共建築的防火分區，有所不同的是，地面公共建築的防火分區一般是由防火牆或是防火捲簾門分隔而成的，而捷運則不能採取這種方法，因為一旦發生災害，防火牆及防火捲簾門雖然能夠阻隔火災的蔓延及有害氣體的擴散，但同時會將人員的逃生道路隔斷。因此，對於捷運而言，可以採用水幕及風幕將受害區圍闔，防止火災的蔓延及污染物的擴散，而內部人員也可以有效逃生。
3. 3.    對於有害氣體的排除，則可考慮在捷運空調室與減壓室設置消毒過濾間，對有害氣體及污染物進行有效處理，然後再排出地下。

    早期台北捷運曾參考新加坡地鐵導入民防車站設計理念，部分地下轉乘車站設計了頂部防炸版，但因施工困難目前已於規範內取消。面對新環境挑戰，一些民防車站的理念應該再被提出檢討。

4.3改善建築材料與結構

    捷運車輛規範大多參考EN 45545防火安全與EN 12633 車輛衝撞試驗規定。而捷運場站設施為了避免捷運遭受襲擊時產生次生災害，在設計時應慎重選擇所使用的材料。材料的選擇應遵循以下原則：

1. 1.    使用耐燃、低煙和無毒材料原則。捷運系統的設計和興建應採用高度防火標準，無論是月臺、隧道和高架軌道，都儘可能採用非易燃性的物質興建；系統內所有的電氣材料和地下纜線都必須裝置在有阻延燃燒作用、產生低度煙霧和無毒氣物質製成的護套內，以減低火警的風險；捷運車廂通常也應以非易燃性物質建造，通常會檢討電聯車的火載量，以全面減低每節車廂起火的可能性。
2. 2.    對遭受爆炸襲擊後可能產生鋒利的銳角或飛削性的材料，如玻璃、陶瓷製品及石料等也應謹慎使用，尤其是捷運內易遭受恐怖襲擊的區域或部位，應盡可能地少用或是不用。
3. 3.    防爆玻璃應使用平板夾層玻璃，內附厚度至少1.5mm之Polyvinyl butyral (PVB)防爆膜，玻璃與保護膜厚度視保護人員需要之避開距離而定。基本上是希望爆炸後碎玻璃仍能被保護膜附著，因此，應併同玻璃骨架之結構強度做整體均質性的設計，勿使單一組件剛度過高而有被點破壞的問題。
4. 4.    天橋、扶手欄杆、電梯與電扶梯目前均以大量使用玻璃為時尚，夾層玻璃是必須的考量，更應著重於碎後附著能力，達到安全失效的要求。
5. 5.    站內家具如座椅、告示牌、垃圾桶等應適當的固定，避免飛行傷害。
6. 6.    包覆性材料(Cladding Material)如牆板、天花、燈箱等亦須了解其在爆炸負荷下的狀況，避免產生碎片傷人，襯紙襯底對減少碎片有重要效果，爆炸後仍被保留於原位為基本訴求，也要考慮到因維修次數而可能發生材料的固定性被弱化的問題。
7. 7.    出入口避免堆疊式的設計，以避免容易造成大量坍塌和堵塞，造成人員傷亡及影響人員及時疏散與救援。
8. 8.    電梯和電梯井為維持穿透性而大量使用玻璃，是犯罪預防性環境設計 (Crime prevention through environmental design, CPTED)的一環，重點也在於使用工程手段對防爆玻璃評估，讓玻璃爆後仍留在框架或固定系統內。
9. 9.    車站設計須考慮避免使用在有毒物質或化學武器攻擊後，清除困難或耗時的材料。

4.4 完善消防安全設備

    主要針對火災自動報警設備、自動灑水滅火裝置、排煙設備、緊急照明和避難導引等進一步加以改進完善。

    韓國大邱地鐵縱火事件匹露出大多數捷運消防系統的漏洞，原有設施在對付該次火災時明顯不足，尤其是自動灑水滅火裝置。車站斷電後，四周一片漆黑，緊急照明燈和出口引導燈均沒有閃亮。

    由於大邱地鐵縱火事件中，火勢係由軌道上的列車延燒至月台，造成重大傷亡，然因軌道區內有供應行車的2.5萬伏特之高壓裸露線路及車輛受電裝置，裝設撒水設備恐於動作時導致人命危險及影響電力設施，安裝後更有維修保養之問題，故包含NFPA 130亦建議軌道區得免設撒水設備，此風險尚無妥善處理方案。

    細水霧及潔淨藥劑滅火設備在使用上日益普及，可以增加於設備規範中。目前韓國大邱地鐵已將之普遍增設於各逃生路徑之中，以彌補原有排煙設施無法擴充的缺陷。

    地下場站涉及聯合開發或與他種運輸工具有轉乘介面，若發生火災，應採全區鳴動方式整合管理方式。由於地下場站空間之特殊性，「各類場所消防安全設備設置標準」之排煙設備規範，應納入火災境況分析及性能設計概念外，並要求以 CFD 技術進行整個空間之煙流管理驗證分析，將隧道與地下場站整合考量，以符合安全有效之目的。

    國內建築防火避難及消防設備規範應設法與NFPA (National Fire Protection Association) 相關標準接軌。

4.5 完善的通風設施

    地下鐵道區間隧道內的空間相對封閉、車流密集、通道極少、疏散條件差，一旦發生爆炸或縱火引發火災，產生的熱氣與毒煙較難排除，容易造成人員窒息死亡，韓國大邱地鐵特大傷亡事故就充分說明了這一點。

    良好的送風和排煙系統，能在火災時對煙氣與熱進行有效的控制，並為乘客和救援人員提供新鮮空氣和能見度，故必須完善通風設計，改進抽風設施。

    捷運緊急狀況時，列車以駛入車站為原則，司機員停車後將依權責包括切斷主電源，停止空調運作，以防止觸電和製造煙霧，並啟動備用電力，以便保持通訊和燈光，乘客不致在黑暗中驚慌失措。

    臺北捷運在隧道的設計方面，有通風井和排風機，而且排風時一端送風，一端抽風，風量能確保煙霧朝一個方向飄動，讓乘客逆風逃生。

    車站的設計，不但有精密的煙霧偵測器，它們還連接排風系統，一旦有事故便會自動啟動。車站內空調回風應避免將煙霧導入其他區域，除利用防火區劃與防煙區劃外，還要有積極的排煙控制措施，以維持逃生路徑不受煙氣干擾及增加人員逃生時間，達到煙控的目的。

    排煙系統配置考考慮相互備援性，緊急時可增強其效果。月台軌道區上方設置排煙系統，可在第一時間針對著火列車進站或隧道內失火進行排煙。

4.6 完善的疏散設施及逃生系統

    車站設計月台和大廳應有足夠的設備容量與安全設計的設施，包含樓梯、走道、月台寬度、收費設施，緊急逃生路線等，須滿足預估尖峰小時旅運量及站間容量之需求，而且車站內空間與設施之佈置，需符合逃生時間安全檢測之規定，以確保乘客安全。

    逃生路徑及安全檢討應確實參照美國國家消防協會 NFPA130 之相關規定：

1. 1.    車站設計應有足夠之疏散路徑，使能於四分鐘內疏散月台所有乘客（地下車站為最後一位乘客到達通往穿堂層之樓梯或電扶梯口）。
2. 2.    二層式地下車站在緊急狀況發生時，應在六分鐘內將月台最遠處之乘客，疏散至安全地點（原則上為車站出口外之街面）。
3. 3.    多層車站每增加一層，逃生時間容許多加二分鐘。

    台北捷運早期之驗票系統採用三轉柱式閘門，須賴旅客自行轉動，形成了通道阻礙，大大降低了疏散能力，容易發生擁擠事件。目前土城線通車後已全面改為門檔式，緊急疏散時有自動開啟功能，可快速反應逃生疏散。   

4.7 完善的警報與監視系統

    火警自動警報設備若能正確偵知火災，並連動下所操作啟動之各項防災設備，可使災害降低。火警系統若與閉路電視監視系統連動，同步鎖定現場，當可使站務人員掌握第一黃金時間。先進的智慧監視系統更能透過電腦智慧分析處理，及時發現異常，自動鎖定與報警，從而提高監管工作效率，減輕人員負擔，提高監視精準度。

    通過內部通訊網路，將火警系統與監視系統與行控中心銜接，更可達到統一指揮應變與支援的效果。

    台北捷運列車車廂內目前增設了監視系統，可讓司機員隨時掌握車廂內旅客動態，但無法與行控中心連線，在0521事件中明顯出現對現場無法完全掌握之漏洞。

第五章  捷運系統維安與防恐之應變機制

5.1 建立反恐應變機制

    根據國安單位的報告，台灣可能從事暴力而有危安顧慮者約1千多人。「本土型極端暴力份子」是以不特定人為對象，並選擇人潮聚集場所或大眾運輸系統等安全措施較弱之地點實施攻擊，其殘暴性與破壞性不亞於恐怖攻擊，已成為各國反恐工作關注重點，但因為這種本土型極端激進人士多單獨行動，較難事先發掘預警徵候。

    2014年5月21日台北捷運江子翠站發生恐怖殺人事件之後，警政單位也呼籲，應將大眾捷運系統緊急狀況演練，比照航空維安層級，拉高到「反恐演練」。

    面對層出不窮的暴力事件，類似事件恐非台北市捷運警察隊單一警力可以處理，中央與地方應採取「聯合作戰」方式，遏止暴力事件發生。

    大眾運輸系統應提高到國土安全的層級，中央與地方警力通力合作，以「反恐演練」的災害防救演練方式，才能因應未來不可預知的重大犯罪事件。

    因此，組成統一化、規範化以及有序與高效率的應變指揮體系，建立常備與分工負責的應變作業體系和制訂各類應變方案為目前重要的對策。

5.2 現有機制上存在之問題

1. 1.    捷運維安與防恐規劃已落後於捷運建設總體規劃。

捷運有關維安與反恐需求，  理應當與捷運建設總體規劃同步進行，一則對捷運的營運同步提供可靠的安全保障；二則避免建成後改建或補建等重複浪費。台北捷運高運量建設計畫即將在今年(2014年)年底完成最後一條路線的通車，基礎設施與監控通訊等多未能滿足維安防恐需求，且難以擴充。其他後建線路應當汲取這個經驗教訓，在總體規劃的同時制定相應的維安與防恐需求。

1. 2.    維安與防恐配合機制銜接困難。

維安與防恐機制必須要有明確的權責體系和資訊共用機制，特別是應與捷運公司的營運系統在一個平臺上操作。目前，捷運警察和捷運營運機構之間的配合機制，以及突發事件出現後各地方支援警力間的配合機制都相對缺乏。平台的建立與銜接容易出現時間上的問題，這不但影響平時的日常防範工作，特別是在突發事件的快速處置上會受到嚴重的約制。

1. 3.    通訊網路系統存在諸多不足。

通訊網路系統的互連互通是整個捷運系統管理的中樞神經，資訊的快速傳遞是快速發現、處置的基礎。捷運警察部門建立了無線通訊系統，開設專門頻率，基本上只解決了執勤巡邏無線通訊的需要。但為了防範和處置恐怖活動與突發事故，還應該考慮在如何防範洩密下，與外部支援警力指揮與協調，以及與現場捷運公司職工的互聯互通，形成資訊共用機制。

1. 4.    組織人員配備的品質和數量不足。以台北捷運為例，目前配備捷運警察143人，平均一人要負責5到12個場站，包括捷運站體、車廂、商店街、線形公園及站外停車場等安全，每名警察管轄約8500名通勤族，人力呈現嚴重不足，以致經常發生某站有臥軌事件，而捷運警察卻遠在他站鞭長莫及。

5.3 捷運維安與反恐系統應變機制

1. 1.    參考國外案例無論是核生化災害或恐怖活動，初期都是以災害型式出現，美國2001年911事件發生當時被視為飛機墜毀案件，英國倫敦2005年7月7日地鐵爆炸案初期通報也是電量過載造成列車事故，在政府單位的初期動員都是以「搶救災害」的目的做為優先派遣，事後再依災害原因交由權責單位調查與處置。目前台北捷運屬台北市政府管轄，營運由台北捷運公司負責，因此，國內現行三層級災害應變的運作機制應予落實，並應強化地方應變救災能力以擔任第一線執行任務，在災害規模超出地方政府救災能力時再由中央就救災資源進行調度。
2. 2.    我國歷史背景及國際地位較不具爭議性，國際恐怖主義就較不易延伸至國土範圍。而臺灣地區因地理環境特殊，經常受到颱風、豪雨及地震的影響，近20年來每年因氣象因素導致的災害損失平均高達新台幣174億元，天然災害的應變已為首要之務，相對比較核生化災害、恐怖主義的威脅就顯得較低。未來反恐應變體系可與災防體系結合，併同天然災害應變機制交由災害防救專業單位負責整備、應變與復原等工作。
3. 3.    中央政府應建置救災資源分享平台，平時各部會就業務需求溝通協調，一旦發生災害統籌單位才能迅速釐清人力、資源所在，並選任政務委員，專責統籌反恐、防災等相關幕僚業務，將反恐與防災量能統合，形成整體、全災害及反恐的防救、管理（All-Hazard Approach）體制。
4. 4.    恐怖主義就像犯罪嚴重地威脅著各國和國際社會的安全，如何有效地預防和懲治恐怖主義犯罪，是當今國際社會和各國亟待解決的問題，我國雖非聯合國正式成員，但有必要善盡反恐責任，尤其恐怖主義最重要是情資的交換與取得，透過國際合作才能徹底根除恐怖主義犯罪，維持國際與地區和平。

第六章   維安風險評估

    欲強化大眾運輸系統的反恐能力，首要步驟在於評估系統面臨哪些「風險」（risks）。從事風險評估的程序至少包括：（1）確認大眾運輸系統內哪些設施可能遭受攻擊，並且存在哪些脆弱性；（2）評估系統遭攻擊後，乘客、服務人員與運輸系統將受到哪些衝擊與傷害；（3）掌握潛在威脅來源的能力、意圖與過去的行動經驗。透過相關的評估，找出大眾運輸系統面臨攻擊時的弱點，因為這些弱點將成為潛在威脅來源發動攻擊的主要目標。

    進行風險評估時，必須兼顧「重要性」與「脆弱性」的評估。首先，相關單位必須評估系統內各項設施的「重要性」，依照其對大眾安全與系統財務造成的傷害程度，列出評估優先順序，做為投注資源防範恐怖攻擊的重要依據（參閱表1）。

表1 大眾運輸系統設施重要性一覽表

    其次，大眾運輸機構必須評估系統內各項設施面臨攻擊的「脆弱性」，並將「脆弱性」分為高度、中度、低度，進而提出因應風險的選項與方案。（參閱表3）在進行「脆弱性」評估的過程中，應該引進專業反恐部門的意見，透過相關部門對於恐怖份子攻擊手法的專業意見，判定大眾運輸系統存在的風險。 

表2 大眾運輸系統的重要性與脆弱性評估表

說明：

(1) 視事件發生的時間而定：在尖峰期的衝擊將比在離峰期的衝擊更嚴重。

(2) 視事件發生地點而定：攻擊地點發生在十字路口天橋或主要街口交會點，將 比邊陲車站或軌道盡頭造成的衝擊更嚴重。

(3) 只對服務人員造成影響。

資料來源：Boyd and Sullivan, “Emergency Preparedness for Transit Terrorism,＂ p.17. 

    量化的風險管理可提供分析成本效用和選項之優先性，評估模型如下；

恐攻風險 == 威脅* 漏洞* 後果

    威脅(threat)之定義為特定期間內特定目標遭受特定方式攻擊發生之機率，漏洞(vulnerability)之定義為特定期間內特定目標遭受特定方式攻擊損害發生之機率，後果(consequence) 之定義為特定期間內特定目標遭受特定方式攻擊預期損害之大小。風險損失可用經濟成本、受傷、死亡率、物理損害等方式表示，如。英國對鐵路安全參採2009年的死亡代價VPE(value of preventing a Fatality)約1.7百萬英鎊。

    2009年11月國際公共運輸協會(International Association of Public Transport ,UITP)與加拿大都會交通協會在蒙特婁共同舉辦之UITP-CUTA國際維安論壇中簽署了蒙特婁宣言，告知各公共運輸部門對於發展運輸機構的維安文化，導入維安風險評估是一個重要的步驟。揭示了風險評估要項如下：

1.  風險類別

表3   風險類別

2.  風險對策：

表4   風險對策

3.  風險矩陣如表5

表5  風險矩陣